Планы фактической приватизации учреждений социальной сферы (включая образовательные учреждения) посредством изменения их организационно-правовой формы в России замышлялись давно. При этом законопроекты об АУ - автономных учреждениях и ГАНО (прошу не путать аббревиатуру с ругательством) – государственных автономных некоммерческих организациях – годами бродили по кабинетам: от Высшей школы экономики до разного рода Министерств и ведомств. Ныне планы превратились в действия: 6 апреля 2006 г. депутатами Госдумы М. Шаккумом, А. Тягуновым, А. Исаевым, Ф. Гайнулиной, В. Горюновым, Н. Булаевым внесен проект Федерального закона «Об автономных учреждениях» (Законопроект № 286563-4). Чтобы читатель получил представление об объявленных целях авторов законодательной инициативы, процитируем предложенный ими документ под названием «Концепция Федерального закона «Об автономных учреждениях» (далее – «Концепция»).

«Принятие законопроекта позволит законодательно определить возникновение нового типа государственного (муниципального) учреждения – автономного учреждения. Основная нагрузка законопроекта будет состоять в регулировании отношений, возникающих при осуществлении автономными учреждениями социально-культурных функций. Автономное учреждение имеет неоспоримые преимущества перед существующими бюджетными учреждениями. Изменение типа существующего государственного (муниципального) учреждения позволит:

- создать более четкое разделение между покупателями и производителями услуг отраслей социальной сферы и будет - способствовать развитию практики контрактных отношений организаций с органами государственной власти;

- легче формировать, внедрять и изменять структуру и механизмы управления; стать средством привлечения инвестиций в отрасли социальной сферы и расширения источников финансирования текущей деятельности этих организаций;

создать необходимые стимулы и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.

Создание автономных учреждений, будет способствовать соблюдению прав и интересов граждан в сфере оказания услуг в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта» (лишняя запятая в последнем предложении принадлежит авторам законопроекта – cм. сайт Государственной Думы).

Как видим, все делается исключительно для «блага народа». Однако против превращения государственных и муниципальных учреждений в АУ и ГАНО с самого начала высказывались Российский союз ректоров и ряд отраслевых профсоюзов. Позволю себе еще несколько цитат:

«Российский профсоюз работников культуры внимательно ознакомился с проектами федеральных законов «Об автономных учреждениях» и «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» и сообщает, что в данной редакции мы его не можем поддержать» (Письмо Председателя профсоюза работников культуры Г. Парошина депутату Госдумы О.Н. Смолину).

«Отсутствие планомерного финансирования образовательных учреждений равносильно превращению их в коммерческие по сути организации, целью которых является не выполнение определенных социально значимых функций, а получение максимальной прибыли. Кроме того, подталкивая эту группу учреждений к рыночным формам отношений, государство поставит их перед необходимостью в той или иной форме расширять платность предоставляемых образовательных услуг, что, в свою очередь, приведет к явным или скрытым формам нарушения конституционных гарантий доступности качественного образования» (Замечания и предложения к проектам Федеральных законов № 286563-4, внесенных в Государственную Думу группой депутатов 6 апреля 2006 г.)

«Союз директоров ссузов России рассмотрел проект федеральных законах «Об автономных учреждениях» и «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» и сообщает, что не поддерживает проекты представленных законов т.к. имеются принципиальные замечания:

- просматривается, резкое ограничения полномочий руководителя без снятия с него ответственности за результаты деятельности АУ;

- отсутствует функция содержательной деятельности руководителя, связанная с конкретной профессиональной деятельностью – учебным процессом, планом приема абитуриентов, выпуском специалистов и научной работой;

- функция руководителя, практически сводится к хозяйственной деятельности;

- в проекте закона исключена роль трудовых коллективов и иных организаций самоуправления в принятии принципиальных решений в деятельности АУ, в том числе согласование назначения руководителя и т.д. Мала квота трудового коллектива в наблюдательном совете;

- включение в наблюдательный совет представителей, учредителя на Федеральном уровне представляется проблематичным, т.к. возникают большие сложности участия учредителя в работе наблюдательных советов образовательных учреждений, расположенных на территории России;

- отсутствует механизм конкретных положительных изменений в социальной сфере, исходя из региональных требований;

- в результате принятия законов, усложняется управление деятельностью учебными заведениями, повышается бюрократический механизм управления» (Письмо Союза директоров ссузов Первому заместителю Председателя Комитета Госдумы по образованию и науке О. Смолину).

По-прежнему убежден: потенциальные выгоды новых организационно-правовых форм в виде расширения экономической самостоятельности избравших их организаций будут многократно перекрыты реальными потерями для общества, а во многих случаях – и для трудовых коллективов. Очевидных угроз три.

Во-первых, утрата немногих еще сохранившихся достижений образовательного и социального законодательства 1990-х гг. Оставшиеся отсрочки от призыва на военную службу, досрочные пенсии для педагогов и медиков, занятых в учреждениях для детей, частично не отмененные налоговые льготы и т.п., - все это установлено именно для государственных и муниципальных образовательных учреждений, для тех, кто в них работает или учится, но отнюдь не для АУ или ГАНО. В новом законопроекте, как и во всех предыдущих, нет даже намека на попытку сохранить эти социальные гарантии.

Во-вторых, фактическая ликвидация конституционного права граждан на бюджетное образование. Как известно, статьей 43 Конституции РФ такое право гарантируется лишь тем, кто учится (воспитывается) в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. О «гениальном юридическом креативе» в виде АУ авторы Конституции 13 лет назад и не подозревали, что не удивительно. Удивительно другое: авторы законопроекта то ли не подозревают, то ли делают вид, что не подозревают, о существовании Конституции, содержащей перечень гарантированных гражданам прав и свобод.

Впрочем, жалкие намеки на социальные обязательства в законопроекте все-таки содержатся. Цитирую. «Автономное учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ). Финансирование указанной деятельности обеспечивается из соответствующего бюджета в форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом» (п. 2 ст. 4).

И еще: «Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения принимается, если такое решение не повлечет нарушения предусмотренных законом прав граждан, в том числе права на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования, права на участие в культурной жизни» (п. 3 ст. 5).

«Автономное учреждение может быть реорганизовано, если это не повлечет нарушения прав граждан в социально-культурной сфере, в том числе права на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования или права на участие в культурной жизни» (п. 4. ст.19).

Правда, никаких критериев, позволяющих определить, нарушены ли предусмотренные законом права граждан, в данном законопроекте нет. Нет их и в большинстве действующих законов или подзаконных актов.

Приведем простой пример. Ректор одного из престижных московских вузов рассуждает следующим образом: зачем мне бюджетные деньги из расчета по 700-800 у.е. на студента, когда в вуз стоит очередь желающих заплатить по три тысячи у.е.? Поменяв организационно-правовую форму, можно отказаться от бюджетного финансирования, получить много больше денег от внебюджетных студентов, нормально заплатить преподавателям и улучшить материальную базу.

Казалось бы, все правильно. Вот только бюджетных мест в вузе больше не будет, а абсолютное большинство «бюджетников» (рабочих и крестьян – тем более) не способны платить за студента по три тысячи долларов в год. Спрашивается, нарушены ли здесь установленные законами права граждан? Думаю, ответы на этот вопрос ректора и министра, с одной стороны, и родителя или студента, желающего учиться, - с другой, окажутся прямо противоположными.

Кстати, не уверен, что интересы ректора не расходятся в данном случае не только с интересами потенциальных студентов, но и страны в целом. Ведь никто еще не доказал и никогда не докажет, что распределение способностей между детьми прямо пропорционально распределению доходов их родителей. Поэтому, вполне возможно, качество специалистов, которых станет выпускать престижный вуз, заметно снизится.

В-третьих, введение новых организационно-правовых форм снимает запрет на приватизацию, сохранившийся даже после «монетизации» в Законе РФ «Об образовании» (п. 13 ст. 39) для государственных и муниципальных образовательных учреждений, но отнюдь не для АУ или ГАНО. В законопроекте «единороссов» прямо прописан и один из путей такой приватизации – банкротство. Цитирую.

«Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения» (п. 3 ст. 2).

«Требования кредиторов ликвидируемого автономного учреждения удовлетворяются за счет имущества, на которое в соответствии с настоящим Федеральным законом может быть обращено взыскание» (п. 2 ст. 20).

Итак, как и предупреждали профсоюзы, снятие субсидиарной ответственности учредителя естественным образом открывает дорогу банкротству (а значит, и приватизации) самого учреждения. Правда, на этот счет закон содержит сразу четыре оговорки.

1. Создание АУ может происходить исключительно на основе решений соответствующего органа исполнительной власти или местного самоуправления, а процедура принятия таких решений расписана достаточно подробно (см. п.1 ст. 2, ст. 5, 6). - Тем самым судьба учреждений социальной сферы оказывается в полной зависимости от того, каким в соответствующий период будет Федеральное Правительство или профильное Министерство: если в нем окажутся люди со здравым смыслом, АУ останутся островами в море государственных и муниципальных учреждений; если же, как в начале или в середине 1990-х гг., к власти придут радикалы, островами останутся образовательные учреждения. То же самое можно сказать об учреждениях, подведомственных субъекту Федерации или органу местного самоуправления.

2. АУ не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, которое закреплено за ним собственником или приобретено за счет целевых средств, выделенных из бюджета (п. 2 ст. 3). – И это положение создает простор для произвола чиновников, которые будут решать: (1) какое именно имущество относить к категории особо ценного; (2) давать ли согласие образовательному учреждению на право распоряжаться этим имуществом.

3. «В течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона решение об изменении типа государственного (муниципального) учреждения принимается с согласия этого государственного (муниципального) учреждения» (часть 1 ст. 21). – Между прочим, о том, кто именно дает это самое согласие: конференция трудового коллектива, ученый совет, руководитель? – закон умалчивает.

4. «Изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается» (часть 2 ст. 21). – В зависимости от трактовки понятия «тип учреждения» это положение может интерпретироваться, как минимум, двояким образом.?

Версия первая – амнезия. По всему тексту законопроекта утверждалось, что АУ будут создаваться «для оказания услуг (выполнения работ) в целях осуществления… функций государства… в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта» (п. 1 ст. 2). Однако из последней фразы предпоследней статьи законопроекта мы вдруг узнаем, что здравоохранение здесь ни при чем! Видимо, журналисты, которые до сих пор утверждали, что большинство депутатов IV Госдумы голосуют, «не приходя в сознание», отныне вправе будут утверждать, что и законы также пишутся в бессознательном состоянии!..

Разумеется, в действительности все серьезнее и проще: как бы ни относиться к Михаилу Зурабову, видимо, именно он, просчитав потенциально разрушительные последствия законопроекта для системы здравоохранения, вывел ее из-под удара. Что ж, если это так, браво, Зурабов!

Вторая версия - …?

Вообще стоит заметить, что Гражданский кодекс говорит не о типах учреждений, но об их организационно-правовых формах. Понятие же типа, например, в Законе РФ «Об образовании» употребляется в отношении образовательный учреждений, реализующих программы различного уровня и направленности (от дошкольных учреждений до вузов, специальных (коррекционных) образовательных учреждений и т.п.). Поэтому неразличение в законопроекте об АУ типов учреждений и их организационно-правовых форм свидетельствует о непрофессионализме разработчиков и может вызвать неоднозначную интерпретацию норм закона (проще говоря, путаницу) в правоприменительной практике. Таким образом, все основные риски, о которых ведущие общественные объединения, действующие в сфере образования, а равно и образовательно-политическая оппозиция, предупреждали с самого начала, - все эти риски в законопроекте об АУ, скорее, закамуфлированы, чем уменьшены, но в целом, безусловно, сохранены. Не менее важно и другое: как ни парадоксально, помимо «усечения» социальных гарантий прав граждан и гарантий стабильности работы учреждений социальной сферы, законопроект, расширяя экономическую самостоятельность АУ, вместе с тем «урезает» в целом ряде отношений… также и саму автономию этих учреждений! Ограничение автономии предполагается по трем основным линиям:

- решение о превращении государственного или муниципального образовательного учреждения в АУ принимает не трудовой коллектив или Совет учреждения, но его учредитель в лице исполнительного органа федеральной, региональной власти или местного самоуправления. Как уже отмечалось, само «учреждение» спрашивать будут только в первые два года (см. п.2 ст.5, часть 1 ст. 21);

- руководитель АУ будет назначаться его учредителем (п. 6 ст. 10), тогда как действующий закон РФ «Об образовании» дает в этом отношении возможность выбора между различными формами. Согласно п. 4 ст. 35, «Руководитель государственного или муниципального образовательного учреждения в соответствии с уставом соответствующего образовательного учреждения может быть:

1) избран коллективом образовательного учреждения;

2) избран коллективом образовательного учреждения при предварительном согласовании кандидатуры (кандидатур) с учредителями;

3) избран коллективом образовательного учреждения с последующим утверждением учредителя;

4) назначен учредителем с предоставлением совету образовательного учреждения права вето;

5) назначен учредителем;

6) нанят учредителем».

- согласно законопроекту об АУ, в наблюдательном совете, который должен располагать значительными функциями, представители трудового коллектива должны составлять не более одной трети (п. 1 ст. 11). Другими словами, и здесь приоритет будет принадлежать государственным чиновникам, а также тем, кто, по общему правилу, ими рекомендован. Вот так автономное учреждение – без автономии! По логике вещей проект «единороссов» следовало бы назвать законом не об АУ, а об УА – об усеченной автономии.

Итак, подобно всей образовательной политике период контрреформ, проект ФЗ «Об автономных учреждениях» оказался не только антисоциальным, но и антилиберльным! Последнее обстоятельство стало во многом неожиданностью даже для его противников. Логику, которой в подобных случаях следует Федеральное Правительство и парламентское большинство, обычно называют логикой бюрократического реванша. Однако это не совсем точно. Российская революция первой половины 1990-х гг. с самого начала была революцией бюрократической. Поэтому уже в период революционной демократии последняя выступала в весьма ограниченной форме, а в период нарастания постреволюционного авторитаризма бюрократический характер самой революции лишь проявился в более открытой форме.

Возвращаясь к законопроекту «Об автономных учреждениях», следует согласиться с авторами: он действительно направлен на расширение свободы и сохранение социальных гарантий … - для бюрократии!

По этой теме читайте также: