Решение до этого времени анонимного «Рабоче-Крестьянского Правительства» покончить со своим статусом временного, определиться географически и идеологически и разработать свою официальную Конституцию символизировало переломный момент в его истории. Новая Конституция не столько создавала новые формы правления, сколько фиксировала и регулировала те формы, которые стихийно складывались в ходе революционной социальной перестройки.

Споры в комиссии, занимавшейся составлением проекта, отражали трения, сопровождавшие естественный процесс роста; и та же гибкость позволила Конституции сохраниться, несмотря на все поправки и изменения, в течение 18 революционных лет. Тем не менее нетрудно и преувеличить то значение, какое ей придавали ее составители. Энтузиазм первых месяцев революции не оставлял места для большого уважения к конституционным формам. Период составления проекта Конституции был периодом серьезного и продолжительного кризиса в экономике и во внешней политике, который угрожал самому существованию режима и оставлял мало времени для других, менее важных дел. Наконец, республика, для которой составлялась Конституция, все еще рассматривалась ее руководителями как короткий переходный этап на пути к мировой социалистической революции или федерации республик. Вряд ли предполагалось, что Конституция сохранится как действующий документ. Ее характер и назначение, возможно, лучше всего выражает фраза, сказанная одним современным историком по поводу якобинской революции 1793 г. – «политическая перспектива» [1].

При таких обстоятельствах неудивительно, что главные руководители не участвовали лично в этой работе. Пересмотр партийной Программы, много обсуждавшейся в то время, хотя так и не предпринятый до следующего года, привлекал к себе гораздо больше внимания в партийных кругах. В многочисленных работах и выступлениях Ленина за эти месяцы мы напрасно стали бы искать упоминание о составлении Конституции. Это был период брест-литовского кризиса и поспешного перевода столицы из Петрограда в Москву. В течение более чем двух ме- /115/ сяцев, кроме нескольких черновых проектов, подготовленных в комиссариатах внутренних дел и юстиции и еще где-то [2], никакого прогресса в деле составления Конституции не достигли, и когда в марте собрался IV Всероссийский съезд Советов, ничего не было готово. Тогда, 1 апреля 1918 г., ВЦИК после короткого обсуждения решил создать комиссию по составлению проекта Конституции. Председателем ее стал Свердлов – доверенное лицо партии и председатель ВЦИКа. В состав комиссии вошли: Сталин, считавшийся в партии специалистом по национальному вопросу и единственный в комиссии представитель Совнаркома; Бухарин и Покровский, оба партийные идеологи; Стеклов, в прошлом колебавшийся между большевиками и меньшевиками, после Февральской революции секретарь Исполнительного комитета Петроградского Совета, а теперь – редактор газеты «Известия», и представители комиссариатов внутренних дел, юстиции, по делам национальностей, по военным и морским делам и народного хозяйства [3]. Комиссия работала три месяца и составила согласованный текст. Результат ее трудов был опубликован 3 июля 1918 г.; в тот же день он был представлен на утверждение Центральному Комитету партии, до обсуждения на V Всероссийском съезде Советов.

Конституция начиналась с изложения общих принципов. Первые четыре главы в точности повторяли Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятую на III Всероссийском съезде Советов. В главе пятой излагался ряд «общих положений», включая: федеративный характер республики; отделение церкви от государства и школы от церкви; свободу слова, мнений и собраний для рабочих, гарантируемую предоставлением в их распоряжение технических средств для издания газет, брошюр и книг, а также помещений для собраний; обязанность всех граждан работать в соответствии с принципом «Не трудящийся да не ест»; обязанность всех военнослужащих защищать республику; право гражданства для всех трудящихся, проживающих на территории России и право убежищ для иностранцев, преследуемых по политическим или религиозным мотивам; и уничтожение всякой дискриминации по расовым или национальным признакам. Далее Конституция переходила к вопросам практического характера.

Главы с шестой по восьмую касались организации центральной власти. Высшая власть принадлежала Всероссийскому съезду Советов, который состоял из представителей городских Советов (из расчета один депутат на 25 тыс. избирателей) и губернских Советов (один депутат на 125 тыс. жителей). Всероссийский съезд Советов избирал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) в составе не более 200 членов, который осуществлял всю власть Съезда в промежутках между съездами. ВЦИК назначал Совет Народных Комиссаров (Совнарком), в чьи функции входило «общее управление делами Рос- /116/ сийской Социалистической Федеративной Советской Республики», а также издание «декретов, распоряжений, инструкций». В главе девятой были определены функции Всероссийского съезда Советов и ВЦИКа, а главы с десятой по двенадцатую были посвящены организации областных, губернских, уездных, волостных Съездов Советов и образованию городских и сельских Советов. Глава тринадцатая устанавливала, что правом избирать и быть избранными пользуются «все добывающие средства к жизни производительным и общественно полезным трудом», солдаты и нетрудоспособные; исключались лица, прибегающие к наемному труду, живущие на проценты с капитала, частные торговцы, монахи и священнослужители, служащие и агенты бывшей полиции. Остальные статьи касались обычных деталей.

Составление конституции – это обычно поле битвы соперничающих друг с другом целей, и окончательный продукт несет на себе более или менее заметные шрамы от этой борьбы. Споры, которыми сопровождалось составление первой Конституции РСФСР, шли в трех направлениях, подчас едва распознаваемых. Это было противоборство между теми, кто пытался ослабить власть государства, и теми, кто пытался ее усилить; между теми, кто желал рассредоточения власти и развития инициативы местных властей, и теми, кто желал концентрации власти и системы подчинения единому центру; между теми, кто добивался федерализма действенного, и теми, кто под любым прикрытием стремился установить «единую и неделимую» республику. Первая группа частично состояла из левых эсеров, которые по традиции придерживались этих тенденций, но не только из них; наиболее активным представителем этой группы в комиссии по составлению проекта Конституции был Рейснер, работавший в народном комиссариате юстиции. Во взглядах этой группы был, однако, оттенок непрактичности, утопизма, так что в условиях обострения борьбы и серьезной угрозы революционному государству более трезвые реалисты, возможно, одержали бы верх, даже не располагая неопровержимыми доводами. И все же многие противоречия в советской политике были заложены в спорах комиссии по составлению Конституции.

В большевистской теории государства имелось противоречие, наблюдавшееся еще в марксистской доктрине. Маркс и Энгельс полностью разделяли традиционную неприязнь социалистов к государству, орудию подавления, и верили, что в условиях социализма государство полностью отомрет. В то же время они признавали необходимость создания мощной государственной машины, чтобы прийти к победе революции через установление диктатуры пролетариата. Ленин, который накануне революции посвятил одну из лучших своих работ, названную «Государство и революция», анализу учения Маркса о государстве, столкнулся с дилеммой, рассматривая диктатуру пролетариата как времен- /117/ ную меру, необходимую, пока не уничтожены остатки буржуазной власти, но предназначенную, как любая другая форма государства, отмереть, когда будет достигнута конечная цель – коммунизм [4]. Таким образом, большевистские вожди могли, поддерживая глубоко укоренившуюся социалистическую традицию враждебного отношения к государству, отстаивать как временную меру необходимость укрепления государственной власти – необходимость важнейшую, ставшую особенно очевидной в период мрачной зимы 1917/18 г. и еще более мрачного лета 1918 г.

Недоверие к государству и противодействие буржуазному парламентаризму, лежавшие в основе марксистской теории, толкнули даже многих большевиков на позиции синдикализма. Склонность к синдикализму давно проявляли и левые эсеры. Пока живы были традиции буржуазной демократии, обличение ее как-то объединяло большевиков и синдикалистов. И те и другие считали, что «гражданин» при буржуазной демократии – это расщепленный абстрактный образ, и рассматривали человека главным образом как представителя класса производителей. Неудивительно поэтому, что сильнейшие нападки на концепцию мощного Советского государства имели синдикалистский оттенок. Советы действительно по своему рождению были организациями скорее профессиональными, чем территориальными, и они легко поддались этому влиянию [5]. Проект Конституции, поступивший в январе 1918 г. от комиссариата юстиции, был чистейшим образцом синдикализма. В нем предлагалась республика, состоящая из пяти профессиональных федераций – «земледельцев; промышленных рабочих; служащих торговых предприятий; служащих у государства (чиновники); служащих у частных лиц (прислуга)» [6]. И, судя по речи представителя левых эсеров Трутовского на заседании ВЦИКа, где была утверждена комиссия по выработке проекта Конституции, это не было просто чудачеством. Трутовский подробно доказывал, что Конституция – понятие буржуазное, что социалистическое государство только как определенный «центр регулирует отношения производственные и хозяйственные» и что задача комиссии разработать проект, «вернее, не конституции, а взаимоотношений, которые должны существовать между различными органами власти, поскольку мы можем говорить о власти над людьми» [7]. Вопрос об основном принципе не ставился ВЦИКом на голосование, и в течение всего апреля Рейснер продолжал излагать эти идеи в комиссии по выработке Конституции:

«Необходимо лишь иметь в виду, что территориальная организация и территориальный федерализм совершенно не могут служить основанием для решения государственных вопросов в социалистической республике. Ибо наш федерализм есть не союз территориальных государств или штатов, а федерация социально-хозяйственных организаций. Она строится не на территориальных фетишах государственной власти, а на реальных интересах трудящихся классов Российской республики» [8]. /118/

При заключительном обсуждении Конституции на V Всероссийском съезде Советов один из выступавших выразил пожелание отменить термины «федерация» и «республика», поскольку они напоминают о старом, негодном понятии государства, и назвать созданную новую реальность – «Всероссийская Трудовая Коммуна» [9].

Эти синдикалистские отклонения заставили вмешаться Сталина. Он представил комиссии ряд тезисов и обеспечил принятие их за основу большинством голосов. В тезисах содержалось напоминание о том, что вырабатываемый «в настоящее время Комиссией план конституции должен быть временный, рассчитанный на период переходный от буржуазного строя к социалистическому», и что следует поэтому учесть «вопросы о диктатуре пролетариата и деревенской бедноты, об организации власти, как выражения такой диктатуры и пр., – вопросы, совершенно не идущие к установившемуся социалистическому строю, где не будет ни классов, ни аппарата власти» [10]. Отмирание государства оставалось конечным идеалом. Но в промежуточный период государственная форма социалистической Советской республики должна была быть подогнана под обычный для мира капитализма образец территориальной самостоятельности. Статья пятая окончательного варианта Конституции искусно сочетала признание переходного характера советской государственной власти с напоминанием, что, пока она сохраняется, ей следует быть сильной:

«Основная задача рассчитанной на настоящий переходный момент Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики заключается в установлении диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти в целях полного подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и водворения социализма, при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти».

Тем не менее, поскольку «водворение социализма» могло произойти лишь как событие международного масштаба, Российская федерация была лишь первой частицей будущей всемирной федерации социалистических республик [11]. В этом смысле также она выражала «переходный момент».

Между идеей государства, находящегося на пути к собственному отмиранию, и идеей государства диктатуры пролетариата, достаточно сильного, чтобы сломить сопротивление буржуазии, существовало подспудное противоречие, которое отразилось в борьбе между местным самоуправлением и централизацией. Особенность советской структуры состояла в том, что она строилась вокруг Советов, которые уже обрели форму и определенную степень организованности, прежде чем стали кон- /119/ ституционными органами государственной власти. Вновь и вновь подчеркивалось, что Конституция лишь регистрирует, те формы, которые стихийно рождают сами массы. И в отчете о работе комиссии, сделанном на V Всероссийском съезде Советов, было сказано, что Конституция «осуществилась на практике задолго до того, как была написана на бумаге» [12].

Советы первоначально были, и отчасти всегда оставались, свободными и неформальными собраниями без ясно очерченных функций. Представители сельских Советов, созданных без каких-либо зафиксированных или единых правил [13], собирались на волостные съезды Советов, а их представители в свою очередь – на уездные съезды Советов [14]; уездные съезды вместе с городскими Советами, созданными на другой, главным образом профессиональной основе, посылали представителей на губернские съезды Советов, а те в свою очередь – на областные съезды [15]. Всероссийский съезд Советов составляли делегаты губернских или областных съездов, а также представители Советов наиболее крупных городов, которые не относились к низшим ступеням системы съездов. Местный Совет, городской или сельский, считался как бы истоком власти, а съезды Советов на разных уровнях и венчающий их Всероссийский съезд Советов – вытекали из него. По мнению Ленина, сама неформальность этой системы была ее достоинством:

»...Всякие бюрократические формальности и ограничения выборов отпадают, массы сами определяют порядок и сроки выборов, при полной свободе отзыва выбранных» [16].

Советы, подобно Парижской Коммуне, создали «новый тип государства», свободного от отвратительных свойств старого бюрократического государства и предназначенного его заменить.

«Вся власть на местах, – провозгласил II Всероссийский съезд Советов во время революции, – переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которые и должны обеспечить подлинный революционный порядок» [17].

Это идеализированное представление о власти не выдержало испытания действительностью. Сама стихийность движения, создавшая Советы на заводах и в деревнях по всей стране, означала, что их независимые действия не регулируются, не координируются и разрушительны с точки зрения нормального управления. После Октябрьской революции народный комиссариат внутренних дел издал декрет, пытаясь определить роль местных Советов при новом строе:

«На местах органами управления, органами местной власти являются советы, которые должны подчинить себе все учреждения, как административного, так и хозяйственного, финансового и культурно-просветительного значения... Каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в /120/ состав которых она входит. Таким путем создается связный, во всех своих частях однородный организм – Республика Советов» [18].

Однако в первые недели революции легче было издавать такие декреты, чем обеспечивать их соблюдение. В первой половине 1918 г., когда разрабатывалась Конституция РСФСР, признаки общего упадка и рассредоточения власти наблюдались по всей России. Ленин сам, возможно, рисовал в розовом свете то, что происходит, «когда любой местный Совет создает самостоятельную республику», и говорил, что это «болезнь роста» и «вполне естественное явление при переходе от царской России к России объединенных Советских организаций» [19]. Но если страна намеревалась преодолеть трудности, подступавшие со всех сторон, нельзя было всерьез игнорировать необходимость восстановления какой-либо действенной центральной власти.

Таким образом, условия в тот момент благоприятствовали тем, кто в комиссии по составлению проекта Конституции отстаивал централизацию. Первоначально спор возник по вопросу о том, начать ли с определения полномочий местных Советов или полномочий центральных органов. Говорят, что Сталин – не совсем ясно, каким образом, – своим предложением о федеральном принципе [20] изменил ход дискуссии. Существенное противоречие в формулировках статей 10 и 12 окончательного варианта Конституции, пожалуй, отражает остроту спора. Согласно одной из них: «Вся власть в пределах Российской Социалистической Федеративной Советской Республики принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах». Согласно другой: «Верховная власть в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике принадлежит Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами – Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов». Но такое же формальное противоречие между источником власти снизу и осуществлением власти сверху существует в любой конституции, утверждающей, что ее основу составляет народовластие, а текст Конституции не оставлял места сомнениям. По указанию III Всероссийского съезда Советов «местные дела» должны были «решаться исключительно местными Советами», а за центральными властями был оставлен контроль за соблюдением «основ федерации», а также проведение «мероприятий, осуществимых лишь в общегосударственном масштабе». Решающее значение имело то, как это указание было воплощено в последнем тексте. Длинный, подробный перечень 17 «вопросов общегосударственного значения», относящихся к компетенции Всероссийского съезда Советов и ВЦИКа был так составлен, что носил скорее иллюстративный, нежели исчерпывающий характер, а за ним следовала статья, предупреждавшая, что «сверх перечисленных вопросов, ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат /121/ все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению» [21]. К вопросу о распределении остальных полномочий в этой статье подошли ближе, чем где бы то ни было еще в Конституции.

Далее в Конституции определялись в общих выражениях задачи местных Советов и областных, губернских, уездных, волостных съездов Советов с их исполнительными комитетами:

1. «а) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти;
2. б) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях;
3. в) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;
4. г) объединение всей советской деятельности в пределах данной территории».

Последнее положение должно было способствовать тому, чтобы Советы вобрали в себя дореволюционные местные органы управления и трансформировались в обычные местные органы власти. Глава Конституции о бюджете, ставшая предметом спора между двумя народными комиссариатами – внутренних дел и финансов, была направлена на достижение того же результата. Декрет, принятый во время работы комиссии над проектом Конституции, запрещал местным Советам облагать налогами местные учреждения, которые входят в центральные комиссариаты, обслуживающие общие государственные нужды [22]. Конституция признавала право местных Советов устанавливать обложение «налогами и сборами исключительно на нужды местного хозяйства». Но все местные доходы и расходы были поставлены под непосредственный или косвенный контроль центра, причем бюджет низших Советов проверялся губернскими или областными Советами или их исполкомами, а бюджет городских, губернских и областных Советов – Всероссийским съездом Советов или ВЦИКом. Центральное правительство получило, в сущности, финансовую монополию, и предоставление кредитов и субсидий было мощным средством, поставившим местные Советы под контроль народного комиссариата внутренних дел [23].

Таким образом, место Советов в конституционной структуре было прочно закреплено. С одной стороны, они были формально первичными единицами власти и основой для избрания, в несколько промежуточных этапов, делегатов высшего органа – Всероссийского съезда Советов. С другой стороны, Советы были органами местного управления и пользовались значительной самостоятельностью, но в конечном счете подлежали контролю центральных правительственных органов через те же промежуточные уровни власти. Именно эта вторая и новая сторона их положения и причинила вначале некоторые беспокойство. В июне 1918 г., по словам авторитетного обозревателя, лозунг «Вся власть Советам!» в смысле: вся власть «местному самоуправле- /122/ нию» – был «ненужным, нелогичным и может быть применяем только по инерции» [24]. Однако недисциплинированность местных Советов изживалась с трудом. Через шесть месяцев все еще было необходимо призывать их «безоговорочно и очень точно выполнять все решения и приказы центральной власти» [25].

Третье направление, по которому наблюдались разногласия – федерация или унитарное государство, – открыто не обнаруживалось в дискуссиях о Конституции, но подразумевалось, когда речь шла о включении термина «федеративный» в название РСФСР. Слова «федеративный» и «федерация», имеющие точное значение в конституции, с точки зрения их политической окраски нейтральны. Во времена Войны за независимость федералисты стояли за союз и сильную центральную власть. Во времена Французской революции жирондисты выступали за рассредоточение власти и сопротивлялись якобинской политике централизации [26]. Именно традиции Французской революции повлияли на взгляды социалистов XIX века на федерацию. В 1850 г. в своем «Обращении» к Союзу коммунистов Маркс писал, что, в то время как немецкие буржуазные демократы поддерживают федерацию и стремятся ослабить центральную власть путем усиления власти на местах, «рабочие не только должны отстаивать единую и нераздельную германскую республику, но и добиваться в этой республике самой решительной централизации силы в руках государственной власти» [27]. Энгельс в самом конце жизни, критикуя систему существования «мелких государств» под эгидой федеральных конституций Германии и Швейцарии, утверждал, что «пролетариат может употребить лишь форму единой и неделимой республики» [28]. С другой стороны, Прудон и анархисты, обращаясь к другому аспекту французской революционной традиции, свободно использовали слова «федеральный» и «федерация», не соблюдая при этом точности конституционных терминов, но приправив их сильной дозой эмоционального одобрения, чтобы подчеркнуть свободную добровольную ассоциацию территориальных единиц в противоположность сильному централизованному государству. Положение осложнялось тем, что коммунары 1871 г. – в большинстве своем скорее прудонисты, чем марксисты, – которые считали федерацию конечной формой союза свободных коммун и были широко известны как «федераты», получили благословение Маркса:

«Коммуна должна была стать политической формой даже самой маленькой деревни... Собрание делегатов, заседающих в главном городе округа, должно было заведовать общими делами всех сельских коммун каждого округа, а эти окружные собрания в свою очередь должны были посылать депутатов в национальную делегацию, заседающую в Париже... Немногие, но очень важные функции, которые остались бы тогда еще за центральным правительством... должны были быть переданы коммунальным, то есть строго ответственным, чиновникам». /123/

Этот проект, послуживший прототипом российских Советов, вполне согласовывался с идеей местного самоуправления и открытой демократии в противоположность бюрократической и деспотической исполнительной власти. Однако из контекста ясно, что Маркс здесь мыслил с точки зрения отмирания государства. Не было и речи о том, чтобы раздробить большую страну на «союз мелких государств, о чем мечтали Монтескье и жирондисты»; напротив, единство нации должно было «стать действительностью посредством уничтожения... государственной власти» [29].

Марксистское неодобрение федерализма было унаследовано Лениным и большевиками, а затем усилено долгой борьбой с еврейским Бундом, который вслед за австрийской социал-демократией стремился внести федеративный принцип в организацию партии. Даже позднее, когда предубеждение против федерального устройства государства было преодолено, большевики без колебаний отстаивали единую, централизованную Российскую Коммунистическую партию. Но вначале федерализм в государстве вызывал такие же категорические возражения, как и федерализм в партийной организации. В 1903 г. Ленин отчитал армянских социал-демократов за то, что они отстаивали идею создания Российской федеративной республики [30]. В 1913 г. Ленин отмечал, что марксисты, «разумеется, относятся враждебно к федерации и децентрализации» (он, очевидно, не проводил четкого различия между ними) на том основании, что «капитализм требует для своего развития возможно более крупных и возможно более централизованных государств» [31]. В том же году в одном из писем Ленин заявил, что он «в принципе против федерации», что федерация «ослабляет экономическую связь, она негодный тип для одного государства» [32]. Это был довод не конституционного, а практического характера. Федерация означала децентрализацию; что же касается унитарного государства, то такое государство одобрялось как инструмент централизации.

Как и другие политические принципы, противодействие федерации никогда не было для Ленина абсолютным правилом. Его следовало, к примеру, сравнить с принципом самоопределения нации. В декабре 1914 г. Ленин писал, что

«мы безусловно, при прочих равных условиях, за централизацию и против мещанского идеала федеративных отношений. Однако даже в таком случае... не наше дело, не дело демократов (не говоря уже о социалистах), помогать Романову-Бобринскому-Пуришкевичу душить Украину и т.д.» [33].

И все же традиции партии по-прежнему заставляли оказывать сильное противодействие федерации. В марте 1917 г. Сталин в статье «Против федерализма» писал, что всюду наблюдается стремление к централизации, и делал следующий вывод:

«Не ясно ли, что федерализм в России не решает и не может решить национального вопроса, что он только запутывает и /124/ усложняет его донкихотскими потугами повернуть назад колесо истории?» [34]

Лишь победа революции смягчила партийную ортодоксальность. Во-первых, система Советов, сложившаяся по образцу Парижской Коммуны, непосредственно основанная на добровольном участии местных органов власти в формировании центрального органа, была именно тем, что социалисты XIX века подразумевали под федерализмом. Во-вторых, федерация была тем политическим понятием, к которому можно было обратиться, чтобы удовлетворить чаяния зависимых в прошлом народов царской империи и в то же время удержать их в рамках советского строя. Стоило провозгласить право наций на самоопределение, как федерализм становился неизбежным следствием – или противоядием. Этот переломный момент совпал с выходом в свет работы Ленина «Государство и революция», написанной накануне Октябрьской революции. Энгельс в критике Эрфуртской программы, где он так решительно призывал к «единой и неделимой республике», тем не менее допускал, что «в Англии, где на двух островах живет четыре нации», федерация была бы «шагом вперед». Ленин, цитируя этот отрывок, характеризовал федерацию как «исключение и помеху развитию», которое есть «шаг вперед» при известных особых условиях. И среди этих особых условий выдвигается национальный вопрос» [35]. Но из последовавшей за этим дискуссии стало ясно, что для Ленина вопрос о федеративном или унитарном государстве все еще был вопросом не конституционной формы, а децентрализации или централизации власти, и знаменательно, что это сдержанное признание целесообразности федерации содержалось в работе, где большое внимание было уделено отмиранию государства.

Такова была подоплека вопроса о федерации при создании Советской Конституции. В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, проект которой был составлен ВЦИКоми представлен Учредительному собранию в качестве своего рода ультиматума, провозглашалась Российская Советская республика как «федерация Советских национальных республик», а после роспуска Учредительного собрания III Всероссийский съезд Советов поручил ВЦИКу составить проект «основных положений конституции Российской Федеративной Республики». Применение этого термина, несомненно, было вызвано отчасти его популярностью. Он даже окрылял синдикалистскую мечту о «федерации социально-хозяйственных организаций» [36].

Ясность внесло заявление Сталина, опубликованное в «Правде» 3 и 4 апреля 1918 г. во время работы комиссии над проектом Конституции. Советская федерация не представляла собой, как швейцарская или американская, союз территорий, разделенных лишь географическими условиями или исторической случайностью; это был «союз определенных исторически выделившихся территорий, отличающихся как особым бытом, так и национальным составом». Более того, в то время как буржуаз- /125/ ная федерация – это «переходная ступень от независимости к империалистическому унитаризму», советская федерация представляла собой переход, который будет достигнут «с течением времени» от «принудительного царистского унитаризма» к «добровольному и братскому объединению трудовых масс всех наций и племен России». Конечная цель состояла в переходе «к будущему социалистическому унитраризму» [37]. По предложению Сталина комиссия приняла резолюцию, составленную в таких же выражениях, в качестве основы для предстоящей работы [38].

Теперь возникло ясное представление, что федерация хотя и не является сама по себе благом (это был бы слишком большой отход от установившейся партийной догмы), но в особых условиях национальной проблемы в России представляет собой удобную переходную ступень к чему-то лучшему. Этот взгляд подтвердила партийная Программа, принятая год спустя, которая характеризовала «федеративное объединение государств, организованных по советскому типу», как «одну из переходных форм на пути к полному единству» [39].

Эти колебания отразились в любопытном факте. В то время как РСФСР часто называли федерацией и в то время как слово «федеративный» появилось в ее названии и в начальных главах Конституции, где рассматривались общие принципы, оно в основной части Конституции не появлялось. Размеры и структура федерации и в значительной мере ее механизм не были определены. Это свободно можно было объяснить тревожной обстановкой, в условиях которой создавался проект Конституции. Весной и в начале лета 1918 г. германские войска оккупировали Прибалтику, большую часть Белоруссии и всю Украину, проникли даже на Северный Кавказ и в Закавказье, где Баку оставался одиноким островком большевистской власти. Большевистский Туркестан был отрезан от Европы. Сибирь, где власть большевиков в какой-то момент, казалось, понемногу укреплялась, была полностью отсечена в 1918 г. в результате чехословацкого мятежа, что привело также к установлению на Волге враждебного большевикам правительства. В этих условиях почти все в Конституции неизбежно представлялось временным. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа предоставила право «рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном советском съезде, желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях».

В резолюции III Всероссийского съезда Советов о проекте Конституции предусматривалось, что «способ участия советских республик, отдельных областей в федеральном правительстве» должен определяться, когда республики и районы окончательно образованы. Но этого еще не произошло, и приходилось создавать Конституцию для федерации еще не определившихся или /126/ не существовавших единиц. Что было фактически создано в 1918 г., так это Российская республика с неопределенной территорией. В общих положениях Конституции было оставлено место для включения «автономных областей»; в Статье 11 указывалось, что высшие органы автономной области, ее съезд Советов и исполнительный комитет будут иметь те же ранг и статус, что и областной съезд Советов и исполком любой другой области РСФСР, русский или нерусский. Другими словами, в Конституции, как и в ранних произведениях Ленина и Сталина, федерация рассматривалась как эквивалент децентрализации. Это скорее был вопрос административной организации, чем вопрос о сущности Конституции. В партийной резолюции 1913 г. «По национальному вопросу» не удалось определить различие между «широкой областной автономией» и «демократическим местным самоуправлением» [40]; понятия эти все еще представлялись большевикам идентичными. Вопрос об особом федеральном механизме, в отличие от вопроса о разделении функций между центральными и местными органами власти, совершенно не был отражен в Конституции 1918 г. Запланированное устройство, возможно, было вполне целесообразным для обеспечения национальным группам на местах достаточной степени самостоятельности, не подвергая опасности целостность РСФСР, но оно не было федеральным в конституционном смысле.

Вопрос о федерации показывает характер разрыва между двумя теориями: той, что положена в основу Конституции РСФСР, и той, что вдохновляла конституции буржуазных государств и федераций. Понятие конституционного закона для западного мира означало закон, которому подчиняется само государство. Это понятие несовместимо с доктриной, считающей закон творением государства. Большинство конституций Запада основывалось на представлении, что власть государства есть нечто такое, что надо ограничить, чему надо положить пределы, чтобы не допустить злоупотребления. Конституция была уступкой, вырванной у монарха. Федерации возникали из территориальных образований, решившихся допустить по возможности минимальное вмешательство в свои дела федерального правительства. В буржуазных конституциях такие ограничения еще могли иметь какое-то значение, поскольку давали рабочим определенную защиту от буржуазного государства. Но в Советской Конституции подобным компромиссам не было места. По словам Сталина, она «пришла в свет не в результате сделки с буржуазией, а в результате победоносной революции» [41]. Это означало не равновесие или соглашение между противоборствующими силами, а диктатуру пролетариата. Абсолютный характер большевистской теории выражали слова «самодержавие народа», как бы пародировавшие титул царя – «самодержец». Они часто упоминались в партийной Программе 1903 г. и в партийных кругах. Каждое государство и каждое правительство есть орудие /127/ господства правящего класса. Диктатура пролетариата, как любая другая форма государства, была, по выражению Ленина, «особой дубинкой, rien de plus«(*[42]), цель которой – сломить и подавить эксплуататорские классы. Отсюда следовало, что власть, которой конституция облекает такое государство, по сути своей неограниченна, безраздельна и абсолютна.

Именно исходя из таких взглядов, Советская Конституция не содержала признания «конституционных гарантий» или прав граждан на защиту от государства. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа не была декларацией прав в обычном смысле; это было провозглашение социальной и экономической политики. Что было вполне логично. Марксизм отвергал буржуазное представление о том, что свобода индивидуума может быть гарантирована невмешательством государства в его дела; такая свобода в условиях классового правления была формальной и неэффективной. Чтобы дать рабочим подлинную свободу, нужны позитивные действия. Так, Конституция РСФСР обеспечивала рабочим свободу совести путем отделения церкви от государства и школы от церкви; свободу мнений – предоставляя рабочим «все технические и материальные средства к изданию газет, брошюр, книг и всяких других произведений печати» и для их распространения по всей стране; свободу собраний – предоставляя в распоряжение рабочих «все пригодные для устройства народных собраний помещения с обстановкой, освещением и отоплением»; доступ к знаниям – предоставив «полное всестороннее и бесплатное образование». Свободу рабочего следовало защищать не от государства, а с помощью государства. Конституция как раз и давала обещание и гарантию такой защиты. Представление о противоположности интересов личности и государства было естественным для классового государства. Интересы отдельного рабочего совпадали с интересами рабочего класса как целого; было бы нелогично и нелепо противопоставлять его рабочему государству.

Из этого также следовало, что Конституция не признает формального равенства прав. Такой традиции не было в российской конституционной практике. Подданные царя делились на пять установленных законом сословий, у которых был различный законный статус [43]. Декрет от 10 (23) ноября 1917 г. отменил эти различия и установил в законодательном порядке единую категорию граждан [44]. Но пока на деле экономические классы существовали, равенство между отдельными членами неравных классов, о котором говорилось в буржуазно-демократических конституциях, непременно оставалось, как утверждали большевики, нереальным. Равенство индивидуумов могло стать реальным только в бесклассовом обществе. Целью диктатуры пролетариата было не установление формального равенства отдельных представителей буржуазии и рабочего класса, а уничтожение буржуазии как класса. Советы, явившиеся воплощением /128/ этой диктатуры, были классовыми органами рабочих и крестьян. Только рабочих и крестьян призывали в Красную Армию. Таким образом, логично, что права, предоставленные Конституцией, предоставлялись «трудящимся», или «рабочему классу и крестьянской бедноте» – и только им одним. В разделе «общих положений» особое внимание уделялось оправдыванию дискриминации:

«Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции».

Отсюда не являлись законными такие принципы буржуазной демократии, как «один человек – один голос», и избирательное право «перестает быть правом и превращается в социальную функцию избирателей» [45]. По Конституции РСФСР, лишены были права избирать и быть избранными «лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли», «лица, живущие на нетрудовой доход», «частные торговцы», «монахи и духовные служители церквей и религиозных культов», а также преступники и умалишенные. Решение не лишать права голоса специалистов и интеллектуалов долго оспаривалось и, как отмечает исследователь, было вызвано «не соображениями о какой-то социальной справедливости и всего менее движениями прекраснодушия», а соображениями практической пользы [46]. Дискриминационное избирательное право оставалось в силе до 1936 г.

В более сложной форме дискриминация проявилась в различии между правилами проведения выборов на Всероссийский съезд Советов в городе и на селе. В городах избирался один делегат съезда на каждые 25 тыс. избирателей, в деревне – один на каждые 125 тыс. жителей. Различие имело свое историческое объяснение. Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов – суверенный орган РСФСР – возник в результате слияния Всероссийского съезда Советов крестьянских депутатов и Всероссийского съезда рабочих и солдатских депутатов, которое произошло в ноябре 1917 г., когда было достигнуто соглашение между большевиками и левыми эсерами. Естественно, что городские и сельские Советы сохранили метод расчетов, который соответствовал их условиям и к которому они привыкли: первые – по числу работников, относящихся к данному Совету, последние – по числу жителей данного района. Единственной трудностью было установление соотношения между ними. Фактически было сохранено соотношение «один делегат на 25 тыс. избирателей», принятое организаторами I Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов в июне 1917 г.[47], а соотношение «один делегат на 150 тыс. жителей», принятое Всероссийским съездом Советов крестьянских депутатов, было увеличено до соотношения /129/ «один делегат на 125 тыс. жителей». Установившееся в результате соотношение один к пяти отстаивал на заседание ВЦИКа Стеклов. ВЦИК выразил одобрение по поводу того, что Конституция не дает преимуществ городам и устанавливает для них лишь равное с деревней представительство [48]. Довод был нелогичным [49], и его не поддержали другие представители Советов. Ленин говорил, что «неравенство рабочих с крестьянами» записано в Конституции, и объяснял природу этого неравенства с точки зрения истории Советов [50]. В партийной Программе, принятой в 1919 г., специально отмечалось, что «наша Советская конституция» отражает ведущую роль городского пролетариата в революции, «сохраняя некоторое преимущество за промышленным пролетариатом сравнительно с более распыленными мелкобуржуазными массами в деревне» [51]. Такие вопросы всегда следовало рассматривать на основании опыта, а не с точки зрения формального или абстрактного равенства. Более высоко развитое классовое сознание городских рабочих и, следовательно, их больший вклад в борьбу против буржуазии давали им право на преимущества в избирательной системе революционного государства.

Абсолютный характер государственной власти означал, что эта власть была не только неограниченной, но и безраздельной. Маркс в одной из ранних работ описывал известную конституционную доктрину «разделения властей» как порождение определенного времени – когда «между королевской властью, аристократией и буржуазией идет спор из-за господства», – превращенное в «вечный закон» [52]. Позднее он писал о перевороте Луи Бонапарта 2 декабря 1851 г. как о «победе исполнительной власти над законодательной» в том смысле, что это была победа правящей клики над представительным органом буржуазии в целом [53]. Но эти различия были бы сметены в условиях социалистической революции. Маркс хвалил Парижскую Коммуну за то, что она была «не парламентарной, а работающей корпорацией, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы» [54]. Ленин рассматривал отделение исполнительной власти от законодательной как характерную особенность парламентаризма, а их слияние – как особое достоинство советской системы [55]. При диктатуре пролетариата органы государственной власти были лишь различными инструментами, которые используются рабочими или от имени рабочих для достижения одной и той же цели. В период составления проекта Конституции на эту тему говорил Рейснер, представитель народного комиссариата юстиции:

«Разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную... соответствует структуре буржуазного государства, где главная задача состоит в сбалансировании основных политических сил, то есть имущих классов, с одной стороны, и трудящихся масс – с другой. Будучи неизбежно по своей природе компромиссом между эксплуататорами и эксплуатируемыми, бур-/130/ жуазное государство вынуждено балансировать и разделить власть – Российская социалистическая республика не заинтересована в каком-либо делении или балансировании политических сил по той простой причине, что она основывается на превосходстве одной всеохватывающей политической силы, а именно российского пролетариата и крестьянских масс. Эта политическая сила занята осуществлением одной задачи – установления социалистического строя, и эта героическая борьба требует единства и сосредоточения власти, а не разделения» [56].

Поэтому логично, что Конституция РСФСР не признавала разделения законодательной и исполнительной функций. При излюбленном сравнении ВЦИКа с парламентом, а Совнаркома – с кабинетом министров не учитывают отсутствия каких бы то ни было различий (будь то в формулировках Конституции или в ее применении) между функциями этих двух органов, которые являлись в равной мере законодательными и исполнительными. Собственно говоря, выдвинутое при обсуждении Конституции предложение о слиянии обоих органов было логичным [57]. Так же мало доводов можно было найти в конституционной теории в пользу установления отдельного, независимого судопроизводства, как и отдельной и независимой исполнительной власти. В Конституции РСФСР вообще не было специальных положений об исполнении судебной функции; и непосредственная организация, и контроль над судебной практикой со стороны народного комиссариата юстиции ясно показывали ее подчинение исполнительному органу [58]. Каждая функция правительства составляла единое целое, и ее должна была осуществлять с единственной целью единая, неделимая власть.

Таким образом, определения в Конституции, касавшиеся полномочий соответственно Всероссийского съезда Советов, ВЦИКа и Совнаркома, показывали главным образом различия не функций, а места в иерархии. Функции Всероссийского съезда Советов и ВЦИКа определялись в Статье 49 совместно, без какой-либо попытки провести различие между ними. Всероссийский съезд Советов, согласно Статье 51, имел лишь две функции, которыми не обладал ВЦИК: «установление, дополнение и изменение основных начал Советской Конституции» и «ратификацию мирных договоров». Однако, поскольку Статья 49 уже возложила на ВЦИК «утверждение, изменение и дополнение Конституции», казалось бы, мог возникнуть деликатный вопрос в связи с первым из этих исключений: какие части Основного закона РСФСР являются «основными положениями», а какие не являются. Исключение, касавшееся ратификации договоров, вероятно, возникло в связи с прецедентом, имевшим место в марте 1918 г., когда IV Чрезвычайный Всероссийский съезд Советов был созван, чтобы ратифицировать Брест-Литовский договор. Но вообще говоря, в итоге Конституция должна была возложить на ВЦИК исполнение всей власти, за исключением тех периодов, /131/ когда действительно заседал большой и громоздкий, наделенный высшей властью съезд [59].

Мелкие трения между Всероссийским съездом и ВЦИКом, отраженные в этих конституционных тонкостях, значили мало по сравнению с крупными противоречиями между ВЦИКом и Совнаркомом. Один из очевидцев писал, что первая половина 1918 г. была «временем очень заметной ломки центральных государственных учреждений, в частности и в особенности – Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров», и что «взаимоотношение этих двух высших учреждений не без некоторой внутренней борьбы склонялось к фактическому преобладанию Совета Народных Комиссаров в делах внутренней и внешней политики» [60]. Когда Совнарком впервые взял на себя законодательную власть декретом от 30 октября (12 ноября) 1917 г., он признал два ограничения. Его полномочия имели силу только «впредь до созыва Учредительного Собрания», и ВЦИК имел право «приостановить, изменить или отменить» любое постановление Совнаркома [61]. На следующей неделе после принятия этого декрета во ВЦИКе обсуждался протест эсеров по поводу принятия Совнаркомом декретов без санкции ВЦИКа. После обсуждения, в котором участвовали Ленин и Троцкий, незначительным большинством голосов, 29 против 23, была принята резолюция, признававшая право Совнаркома издавать декреты, не терпящие отлагательства, «без предварительного обсуждения Ц. И. К.» [62]. Но та же претензия повторялась почти на каждом заседании ВЦИКа в ноябре и декабре 1917 г. В дальнейшем практика постепенно приобрела силу привычки, а с назреванием кризиса и, как следствие, стремлением к централизации власти росло количество постановлений и необходимость быстро решать и действовать; это значительно способствовало выдвижению на первый план небольшого органа. И все же в период составления проекта Конституции главным поводом недовольства левых эсеров и даже некоторых большевиков был захват власти Совнаркомом.

Текст Конституции отразил этот спор, но ничем или почти ничем не способствовал его разрешению. Нисколько не принимая в расчет Всероссийский съезд Советов, Статья 31 сделала ВЦИК «высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом Российской Социалистической Федеративной Советской Республики», а Статья 32 обязала его задавать «общее направление деятельности Рабоче-Крестьянского Правительства и всех органов Советской власти в стране». Согласно Статьям 37 и 38, Совнаркому «принадлежит общее управление делами Российской Социалистической Федеративной Советской Республики», он «издает декреты, распоряжения, инструкции и вообще принимает все меры, необходимые для правильного и быстрого течения государственной жизни». По Статьям 40 и 41, все решения, «имеющие крупное общеполитическое значение», должны были представляться во ВЦИК «на рассмотрение и /132/ утверждение», а за ВЦИКом сохранялось право «отменить или приостановить» любое распоряжение Совнаркома. Но эти формальные условия ослаблялись «Примечанием», которое допускало, что «мероприятия, требующие неотложного выполнения, могут быть осуществлены Советом Народных Комиссаров непосредственно». На деле Конституция ничего не изменила и предоставила отношениям между тремя главными органами центральной власти складываться на основе опыта. Опасность зайти в тупик, которую, казалось, вызывали сами формулировки Конституции, устранялась тем, что за Конституцией стояла единая власть – власть правящей партии.

Изучая политическую реальность, Ленин при его острой наблюдательности не мог не заметить, что концентрация власти в центре представляла собой серьезную угрозу принципу власти, исходящей «снизу», и способствовала росту зловредного бюрократизма. В Конституции была сделана попытка изгнать это зло, придав каждому народному комиссариату «коллегию» из пяти человек (очевидно, в качестве дополнительных консультантов), которые имели право обжаловать решения комиссариата в Совнаркоме или ВЦИКе. Но хотя эта мера избежала того всеобщего неодобрения, какое быстро вызвало применение такой системы в управлении производством, все же ее практическое значение было невелико. Ленин на деле не верил в такие гарантии. Во что он действительно верил, так это в то, что централизация несет с собой и собственное противоядие. Слияние законодательной и исполнительной власти означало бы исчезновение профессионального управленца, который действует в отрыве от избираемого представителя законодательной власти. Слияние имело бы то преимущество, что могло бы «соединять в лице выборных представителей народа и законодательную функцию и исполнение законов» – такое сочетание явилось бы сущностью «непосредственной и прямой демократии» [63]. Переработанная партийная Программа 1919 г. включала в число «отрицательных сторон парламентаризма» не только «разделение законодательной и исполнительной власти», но и «оторванность представительных учреждений от масс». Советы казались Ленину воплощением идеи, согласно которой сами массы рабочих и крестьян устанавливают для себя законы, выполняют собственные решения и управляют собственными делами. И эта сильно идеализированная картина «непосредственной и прямой демократии» помогала скрывать упрямую реальность необъятно разрастающейся бюрократической власти в центре. Но и здесь последнее слово принадлежало партии: чтобы исправить дефекты Конституции, всегда можно было прибегнуть к ее власти.

Практическое применение конституции обычно зависит не только от принципов, которые вдохновляли ее создателей, или от установленных ими правил, но еще больше от политических условий, в которых она применяется. Изменения, происшедшие в Советской России за период подготовки Конституции, были /133/ продолжением процесса, который шел со времени возникновения режима. Однако они были значительными и решающими. Когда основные принципы будущей Конституции были провозглашены III Всероссийским съездом Советов после роспуска Учредительного собрания в январе 1918 г., правительство представляло собой коалицию большевиков и левых эсеров. Когда комиссия по составлению Конституции собралась в апреле, левые эсеры, хотя они и вышли из правительства, оставались еще в Советах и входили в комиссию. Когда V Всероссийский съезд Советов окончательно утвердил Конституцию в июле 1918 г., левые эсеры были изгнаны и объявлены вне закона и уже началась гражданская война. Развитие однопартийного государства и влияние гражданской войны, из-за которой в течение двух лет само существование республики почти ежедневно находилось под угрозой, разрушило оптимистические основания, на которых была построена Конституция, и отодвинуло на задний план большинство споров, происходивших в комиссии. Нужды сражающейся армии и внутренней безопасности создали атмосферу, неблагоприятную для конституционных тонкостей. Опыт очень раннего советского законодательства вскрыл широкий разрыв между идеалистическими принципами и суровой практической реальностью. Если так и произошло с Конституцией РСФСР, то в поисках причин разрыва надо углубиться в обстоятельства ее рождения.

Проект Конституции рассматривался 3 июля 1918 г. Центральным Комитетом партии, и было внесено несколько небольших поправок. По предложению Ленина Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа была включена в Конституцию в качестве преамбулы [64]. После этого проект был представлен на рассмотрение V Всероссийского съезда Советов. Съезд прервал работу на три дня из-за серьезного кризиса, возникшего в связи с убийством германского посла Мирбаха. Затем, 10 июля 1918 г., съезд заслушал сообщение Стеклова о новой Конституции и утвердил ее единогласно [65]. Она вступила в силу после того, как была официально опубликована в газете «Известия» 19 июля 1918 г. в качестве «Конституции (Основного закона) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики».

---