10 января 1923 г. Президиум нового ВЦИКа, избранного I Всероссийским съездом Советов, назначил комиссию из 13 человек для составления проекта Конституции. Вскоре комиссия была увеличена до 25 человек: 14 человек – от РСФСР, 5 – от Украинской ССР и по 3 человека – от Закавказья и Белоруссии [1]. Поскольку 5 из 14 делегатов от РСФСР были из автономных республик, это означало, что лишь 9 членов комиссии были великороссами – этот момент Енукидзе подчеркивал в своем докладе во ВЦИКе. В действительности, как показали последующие события, главные решения, касавшиеся Конституции, не зависели ни от комиссии, ни от какого бы то ни было государственного органа, а зависели скорее от Политбюро или от некоей неформальной группы руководителей внутри партии.
Проект Конституции, согласно которому РСФСР лишалась своего исключительного положения, попадала в подчинение, наряду с другими ее равноправными партнерами, общей центральной власти СССР, был весьма лестным для самолюбия этих партнеров, особенно для Украинской ССР, самой крупной из них и наиболее чувствительной к неравенству. Однако Фрунзе уже выразил опасения республик, и постепенное осознание того, что у нового СССР могут оказаться более значительные, чем у прежней РСФСР, полномочия, более высокий престиж и более широкая власть, вызвало резкую реакцию. Контрпроекты, представленные в проектную комиссию ВЦИКа Украинским и Белорусским центральными исполнительными комитетами и затем обнародованные, были, в сущности, направлены вообще против принципа централизованной власти, и их едва ли можно было согласовывать с принципами союза, принятыми в декабре предыдущего года [2]. Совет Национальностей, прикрепленный к Наркомнацу, послужил в качестве псевдопредставительного органа, через который могли быть выражены взгляды разных национальностей РСФСР. В феврале 1923 г. в проектной комиссии было выдвинуто предложение преобразовать Совет Национальностей в орган СССР, превратив его, в соответствии с другими федеральными конституциями, во вторую палату ВЦИКа. Некоторые российские делегаты резко возражали против этого предложения [3], и казалось, что комиссия зашла в тупик.
/316/
Как и в большинстве затруднительных случаев, решение предоставили принимать партии. XII партийный съезд, состоявшийся в апреле 1923 г., когда полемика была в полном разгаре, с исключительным вниманием отнесся к критике со стороны республик. Сталин, которого Ленин незадолго до этого резко критиковал за его чрезмерную непримиримость при решении грузинского вопроса, особенно старался сгладить впечатление и готов был в большой мере пойти навстречу требованиям наций. Съезд резко выступил против возможных проявлений «великорусского шовинизма». Не обращая пока внимания на тот пункт партийной Программы, где указывалось на «федеративное объединение государств, организованных по советскому типу», как на «одну из переходных форм на пути к полному единству», съезд решительно осудил тех, кто придерживался этих взглядов теперь, в ходе создания СССР:
«Союз Республик расценивается значительной частью советских чиновников в центре и на местах не как союз равных государственных единиц, призванный обеспечить свободное развитие национальных республик, а как шаг к ликвидации этих республик, как начало образования так называемого «единого-неделимого».
За такое поведение в дальнейшем грозило наказание, и оно клеймилось как «антипролетарское и реакционное»[4]. Съезд особо рекомендовал проект, который предусматривал наличие «специального органа представительства всех без исключения национальных республик и национальных областей на началах равенства»[5]. Оставался, однако, открытым вопрос: равенство с кем?
В соответствии с официальным планом, Совет Национальностей должен был состоять из представителей всех республик, будь то федеративных или автономных, и автономных областей. В другом плане предусматривалось, что он должен состоять исключительно из представителей четырех федеративных республик [6]. Раковский, делегат от Украины, сетовал, что, согласно официальному плану, РСФСР имела в три раза больше представителей, чем три остальные федеративные республики вместе взятые, и предлагал новое усовершенствование, заимствованное из Веймарской конституции германского государства, в соответствии с которой никакая отдельная «государственная единица»не могла иметь свыше двух пятых от общего представительства. Сталин отклонил все эти проекты на том основании, что новый орган должен быть советом не государств, а национальностей [7].
В результате окончательной реорганизации Всесоюзный Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) подразделялся на две палаты. Одна – Совет Союза – состояла из 371 депутата, которые избирались Всероссийским съездом из представителей участвующих в нем республик пропорционально численности их населения [8]. В другую палату – Совет Национальностей – входил /317/ 131 депутат, по пять от каждой союзной или автономной республики и по одному от каждой автономной области, которые избирались исполнительным комитетом республики или области. Совет Национальностей олицетворял, таким образом, формальное признание равенства не только государств, но и народов, составлявших Союз, независимо от количества населения. Две палаты делили на равной основе права и функции ВЦИКа, который существенно не отличался – ни теоретически, ни практически – от своего предшественника, ВЦИКа РСФСР. Каждый законодательный акт ВЦИКа должен был утверждаться обеими палатами, голосующими раздельно. Расхождения в мнениях между ними, если их нельзя было согласовать на совместном заседании [9], должны были передаваться на рассмотрение очередного или чрезвычайного Всесоюзного съезда Советов.
Резолюция съезда партии являлась директивой для проектной комиссии, которая должна была действовать соответственно разработанным указаниям. Направляемая таким образом комиссия осуществила свою задачу, передав на утверждение ВЦИКа согласованный проект в начале июля. Кроме новшества, касавшегося Совета Национальностей в качестве второй палаты, «Основной закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик»[10] сравнительно мало чем отличался от Конституции РСФСР. Это была прямая попытка применить испытанные принципы Конституции РСФСР в устройстве союза более крупного масштаба.
Высшая власть передавалась новому Всесоюзному съезду Советов, а Всероссийский съезд Советов оставался высшим органом РСФСР, которая выступала теперь уже в новом качестве подчиненного члена Союза. К Всесоюзному Центральному Исполнительному Комитету переходили функции и известное сокращенное название Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК), а последний переходил на положение подчиненного органа. Бывший Совнарком РСФСР становился Совнаркомом СССР [11], как РСФСР, как и в других составлявших Союз республиках, имелся свой собственный подчиненный Совнарком. Таким образом, центральные учреждения РСФСР были превращены в центральные учреждения СССР, с некоторым увеличением числа сотрудников, но в сущности без изменений. Подлинная преемственность наблюдалась между РСФСР в ее прежнем качестве и СССР, а не между РСФСР в его прежнем качестве и новой подчиненной РСФСР.
За те четыре года, которые прошли со времени выработки Конституции РСФСР, произошли серьезные изменения в конституционной структуре, особенно создание в пределах РСФСР ряда автономных республик и автономных областей. Конституция вступила в силу в июле 1918 г., как раз перед тем как гражданская война обрушилась на большую часть территорий с преимущественно нерусским населением, где могли бы возник-/318/ нуть автономные федеративные единицы; и вскоре все внимание было отдано фронту. Однако после 18 месяцев сражений, после поражения Деникина и Колчака, прежний вопрос снова возник. В результате назначения ВЦИКом в феврале 1920 г. комиссии «для разработки вопросов федеративного устройства РСФСР»[12] стандартная форма Конституции была разработана и применена в следующие два года, с учетом местных особенностей, в автономных республиках Поволжья (Башкирская и Татарская республики), на Кавказе (Дагенстан и Горская республика, Абхазия и Аджария), в Средней Азии (Казахстан и Туркестан) и в Крыму. Каждая из автономных республик не только имела свой собственный съезд Советов и свой исполнительный комитет, но и собственные народные комиссариаты, составлявшие республиканский Совнарком [13].
Наибольший интерес в области конституционных отношений представлял собой именно опыт разделения полномочий между этими комиссариатами и центральными властями. Во всех случаях была установлена классификация, состоявшая из трех частей. Внешние отношения и внешняя торговля полностью осуществлялись центральной властью. То же относилось к военным делам и к «ведению борьбы с контрреволюцией»Всероссийской Чрезвычайной Комиссией (а впоследствии ГПУ); при этом иногда практиковались консультации с местными властями. Далее следовали функции второй категории, за осуществление которых народные комиссариаты республик непосредственно несли ответственность перед соответствующими органами РСФСР; в число этих органов, как правило, входили основные комиссариаты, ведавшие экономикой страны. Остальные комиссариаты автономных республик были самостоятельными, подлежали общему контролю ВЦИКа, который иногда был ограниченным, а иногда лишь подразумевался.
Эти конституционные преобразования внутри РСФСР уже послужили образцом, на основе которого формулировались отношения между РСФСР и другими социалистическими Советскими республиками [14]. А теперь они служили основой структуры СССР. Согласно Конституции 1924 г. народные комиссариаты СССР и союзных республик подразделялись на уже известные три категории. Первая категория включала пять общесоюзных комиссариатов, не имевших дублёров в республиках, так что дела, которыми они ведали – международные отношения, оборона, внешняя торговля, пути сообщения, почта и телеграф, – оказались исключительно в ведении СССР. Здесь центральная власть полностью контролировала как принятие, так и выполнение решений.
Ко второй категории «объединенных комиссариатов»– новым было только название – относились Высший совет народного хозяйства и комиссариаты труда, продовольствия, финансов и рабоче-крестьянской инспекции [15]. Такие комиссариаты имелись и в СССР и в республике, причем республиканский /319/ комиссариат представлял собой местное отделение соответствующего комиссариата Союза ССР и осуществлял на территории республики его задания. Республиканский комиссариат нес ответственность за выполнение на территории союзной республики решений, принимаемых центральной властью [16].
В ту же категорию попало и Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ), учрежденное, как указывалось в короткой главе Конституции, специально ему посвященной, в целях «объединения революционных усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом». Заменившее ГПУ РСФСР ОГПУ учреждалось «при Совете Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик», но действовало через «своих уполномоченных при советах народных комиссаров союзных республик». Оно, таким образом, являлось по форме объединенным комиссариатом.
Наконец, шесть комиссариатов: внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и по делам национальностей – составляли третью категорию. Это были республиканские органы, не имевшие двойников союзного значения, хотя в Конституции предусматривалось, что ведению союзных органов подлежит установление «основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и уголовного законодательства Союза», «основных законов о труде», «общих начал в области народного просвещения»и «общих мер в области охраны народного здравия».
Каждая входившая в Союз ССР республика имела собственный Совнарком, который состоял из комиссаров несоюзных комиссариатов и «объединенных»комиссариатов; а всесоюзные комиссариаты имели право назначать уполномоченных во все республиканские Совнаркомы. Таким образом, республиканские Совнаркомы, в той мере, в какой они эффективно действовали в качестве составной части определенного корпоративного института, проявляли тенденцию к превращению в местные исполнительные органы центральной власти. Центральные исполнительные комитеты республик также не имели достаточно власти, чтобы противостоять Совнаркому СССР. Согласно Конституции, они имели право обжаловать его декреты и постановления, обратившись во ВЦИК, но «не приостанавливая их исполнения».
Еще одно новшество по сравнению с Конституцией РСФСР 1918 г. было зафиксировано в главе, посвященной организации судопроизводства. В Конституции СССР 1924 г. предусматривалось учреждение Верховного суда «при Центральном Исполнительном Комитете Союза Советских Социалистических Республик»в целях «утверждения революционной законности на территории Союза Советских Социалистических Республик». Однако, хотя судопроизводство приобретало таким образом определенную формальную независимость, его роль в качестве /320/ подчиненного органа по отношению к исполнительной власти обеспечивалась постановлением о том, что прокурор Верховного суда, назначаемый Президиумом ВЦИКа, имел право опротестовать»в Президиуме решения суда. Это полностью соответствовало марксистской теории, согласно которой закон есть орудие государственнной власти. Именно в связи с этим в Конституции РСФСР 1918 г. не содержалось какого-либо юридического истолкования Конституции.
Согласно Конституции СССР 1924 г., Верховному суду разрешалась «дача заключений по требованию Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции». Однако не предлагалось никакого способа проверки законности постановлений общесоюзных органов; а отношения между общесоюзными и республиканскими органами определялись статьей, где говорилось, что «Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные права союзных республик». Высшими полномочиями был облечен Всесоюзный съезд Советов, или, более конкретно, ВЦИК. Никакое постановление этих органов, как и никакие постановления британского парламента, не могло быть ultra vires [*[17]].
Именно вследствие этих усовершенствований право вносить поправки в Конституцию было предоставлено не входящим в Союз ССР республикам, а исключительно центральной власти [18]. Единственное специальное положение Конституции 1924 г., касающееся внесения в нее поправок, относилось к вопросу о распределении власти между Всесоюзным съездом Советов и ВЦИКом. Согласно статье 2, Всесоюзный съезд Советов имел исключительное право на «утверждение и изменение основных начал»Конституции. Это неясное определение функции подразумевало признание права ВЦИКа или его Президиума вносить в Конституцию изменения, не затрагивающие «основные начала»; и со временем это право стало свободно осуществляться. Например, декрет от 9 мая 1924 г., упразднивший «объединенные»комиссариаты внутренней торговли, был принят Президиумом ВЦИКа; декрет от 18 ноября 1925 г. о слиянии комиссариатов внутренней и внешней торговли в единый комиссариат торговли – декрет, повлекший за собой ряд конституционных поправок, – был принят совместно ВЦИКом и Совнаркомом. С другой стороны, IV Всесоюзный съезд Советов сам внес поправку в статью 11 Конституции, установив, что заседания Съезда проводятся не раз в год, а раз в два года.
Общий вывод таков, что процесс внесения в Конституцию поправок происходил под влиянием тех же соображений удобства и при той же неопределенности компетенции, как и обычный процесс выработки законодательства. С точки зрения конститу- /321/ ционного закона противоречие снималось благодаря тому, что ВЦИК был обязан представлять все декреты и в том числе поправки к Конституции на ратификацию очередному Съезду Советов. Однако эта обязанность ВЦИКа не задерживала вступление декретов в силу и на деле была лишь формальностью.
Суммировать изменения, которые произошли в советской системе в результате принятия Конституции 1924 г., – задача трудная. Изучая их, сталкиваешься с самого начала с одним любопытным парадоксом. В названии РСФСР было слово «федеративная», и к этой республике всегда относились как к федеративной. Между тем с точки зрения строго конституционных терминов она была унитарным государством, включавшим в себя ряд подчиненных, хотя и отчасти автономных, единиц. В Конституции СССР и в относящихся к ней официальных документах слов «федеративный»и «федерация»избегали. Тем не менее Советский Союз был по существу федерацией. Он был создан на основе соглашений между формально равноправными суверенными государствами, и Конституция официально признавала дальнейший суверенитет федеративных единиц, который был «ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции». Конституция предусматривала на строго федеративных принципах распределение полномочий между органами власти СССР и органами власти союзных республик, а в определенных случаях совместную юрисдикцию («объединенные комиссариаты»). В ней даже признавалось право, которое обычно не предоставляется членам федерации – право на отделение, – и четко предусматривалось, что это право не может быть отменено без согласия всех республик. Двухпалатный законодательный орган был обычным средством обеспечения прав государств – членов федерации. Все это в большой мере отвечало требованиям Советских республик, которые составляли СССР.
И все же не менее вероятно и то, что выпадение термина «федеративный»из названия СССР значило больше, чем утверждение этих федеральных форм. В документах того периода часто подчеркивалось, что СССР представляет собой «одно союзное государство». Конституция СССР, принятая в 1924 г., рассматривалась по сравнению с Конституцией РСФСР, принятой в 1918 г., как шаг вперед в направлении централизации как благодаря увеличению числа вопросов, входящих в компетенцию центрального правительства, так и благодаря его более сильной верховной власти. Это был дальнейший шаг по пути концентрации власти, которая неуклонно происходила с начала существования нового строя. Никакие конституционные гарантии прав республик не были в силах противостоять этой тенденции к централизации. Степень единообразия, на практике установленного Конституцией, можно, конечно, легко преувеличить. Составные части, из которых был образован СССР, особенно если к ним причислить автономные республики и /322/ области, обнаруживали гораздо большее разнообразие в своем экономическом, политическом и культурном развитии, чем это когда-либо наблюдалось в истории любой другой федерации. И один этот факт говорит о том, что мерить по единой мерке здесь трудно и неуместно. Пусть даже Совет Национальностей, берущий свое начало от института, возникшего под эгидой Наркомнаца, совершенно очевидно, не смог удовлетворить стремлений украинских националистов, но тем не менее в свете пробуждавшейся политической сознательности степных казахов или горцев Кавказа он был огромным достижением. В конституционном плане постановление о двухпалатном представительном съезде оказалось не более чем попыткой пересадить на неподходящую для этого почву Советского Союза конституционные обычаи и средства буржуазного мира. Никаких придирчивых споров по жизненно важным вопросам никогда ни в одной палате не происходило, и никогда не отразилась в протоколах разница в мнениях между ними. ВЦИК продолжал принимать декреты и издавал их от своего имени, но ни одна из двух палат ВЦИКа, ни его объединенный Президиум не принимали основных решений; их конституционная власть была не более действенной, чем у проектного комитета. Короче говоря, на Конституцию 1924 г. распространялось то, что неизбежно должно было восприниматься как нереальность всех конституционных форм при советской системе правления, если критиковать систему с точки зрения западных конституционных законов. Эти формы играли свою роль в управлении, центральном и местном, в формировании и выражении мнений. Однако принятие главных политических решений и споры, которые предшествовали их принятию, происходили за пределами конституционной системы.
Растущее сосредоточение власти, выраженное в следовавших одна за другой Конституциях РСФСР и СССР, тенденция к замене федеральных форм реальностью унитарного государства и неэффективность конституционного контроля были в определенном смысле уступкой затянувшемуся чрезвычайному положению в стране. Борьба за существование, исход которой всегда под вопросом, никогда не создает атмосферы, благоприятной для децентрализации власти или для смягчения ее суровости. Более того, в этот период еще жила в сознании многих большевиков идея государственной власти как временного орудия, которым безжалостно владеют, пока длится борьба, но которому суждено отмереть, когда будет одержана победа в борьбе за социализм. А эта идея оправдывала любые меры, которые, казалось, нуждались в оправдании. К тому же сильная тенденция к централизации наблюдалась не только в Советском Союзе. Действительно, советский опыт подтверждает вывод, сделанный в типичном современном трактате по поводу федеральной формы правления:
«Война и экономический кризис, если они часто повторяются, почти наверняка превратят федеральные правительства в /323/ правительства унитарные. ...Рост социальных служб может, хотя и не обязательно, вести к тому же результату»[19].
Концентрация власти в центре была характерна скорее для периода, чем для институтов любой отдельной страны. В Советском Союзе корни ее были в первую очередь экономическими. Знаменательный абзац в статье 1 Конституции возлагал на верховные органы Союза ССР «установление основ и общего плана всего народного хозяйства». Кроме того, четыре из шести «объединенных»комиссариатов ведали экономическими делами.
Конституция СССР, в том виде, в каком она была составлена проектной комиссией на основе указаний XII съезда партии, была принята на заседании ВЦИКа б июля 1923 г. и немедленно вступила в силу. Требовалось еще, чтобы ее официально утвердил II Всесоюзный съезд Советов, и это было сделано 31 января 1924 г., через 10 дней после смерти Ленина [20].
